政府如何聚财（二）—解读“安东样本”密码

最近一则新闻引起了城投行业的关注

陕西省子长市常务副市长刘鹏程率队到集安东集团考察

由此产生一连串的疑问：

一个位于皖西南山区的东至县的城投公司为什么吸引了全国70多个政企代表团同行来学习取经？

在去年受到疫情严重影响的情况下，安东集团各项经济指标如何实现了超过110%的增长？

安东集团的发展为东至县的经济发展带来了哪些影响？

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“一千个人眼中，有一千个哈姆雷特”，安东集团作为我们合作企业，我想以一个咨询人的视角来尝试解读“安东样本”的密码”

东至县位于安徽西南，长江南岸

一、走进安东

从安庆驱车跨过长江大桥向南大约不到一个小时，就可以到东至县城尧渡镇。东至县地处八百里皖江南岸之首，北望安庆，南接景德镇，西邻九江，是安徽省的西南门户。全县国土面积3261平方公里，辖12镇3乡，人口54万，2020年完成财政收入18亿元。虽然国土面积位居安徽前列（多山地），但从财政收入角度来看却不是一个发达县。

在县政府大楼不远的一个四层不起眼的小楼就是现在安东投资控股集团的总部所在地。

安东投资控股集团公司总部

安东投资控股集团于2017年6月挂牌成立，是在全面推进政府融资平台市场化转型大背景下，县政府对原城市投资公司等六大融资平台进行资产重组而形成的综合性国有投资公司，注册资本金10亿元，资产规模162亿元，旗下全资子公司26家，控股子公司4家，参股子公司9家。经营范围涵盖建筑材料、建筑施工、房地产开发、设备制造、文化旅游、健康养老、港区物流、金融服务、物业管理、资产运营以及供水、污水处理、垃圾处理等业务领域。2020年企业经营业绩增长110%，上缴税收1.5亿元，投资27亿元建设世界最长的管式散料运输廊道。。。。。。

一个经济欠发达的山区县，如何成就了安东集团这样一家行业标杆企业？

二、安东的诞生

1、政策背景：自上世纪九十年代初，特别是08年金融危机的背景下，全国各级政府相继创办了各种类型的城投公司，目的是作为地方政府举债融资的平台，2014年43号文开始，国家为解决日趋严重的政府债务（包括由城投公司形成的隐形债务）问题，要求平台公司不得再为地方政府进行融资。2016年、2017年国家及各省市相继密集发文，鼓励平台公司市场化转型。

2、东至自身的发展困境：截至2017年底，东至县通过平台公司累计举债余额32亿元，其中隐性债务达26亿元，并已进入还款高峰期。2017年东至全县财政收入只有15亿元，如果县财政无法按期偿还，就可能造成政府债务违约。因此，推动城投转型，剥离隐性债务，控制金融风险成为东至县必须要解决的问题。

3、安东起航：面对国家的刚性政策要求，加上东至县本身发展难题需要破解。2017年，东至县委县政府及几大班子经过反复讨论，决定把实现平台公司市场化转型、大张旗鼓做大做强城投公司作为东至破解发展难题，实现东至跨越式发展的突破口。随即将原有的城投、交投、水投、教投、国投、林投等六大县级融资平台和污水处理、环境工程、保安服务、公共交通等7家国有资产公司整合组建安东集团，探索市场化发展路径。

四大班子讨论安东转型升级

三、安东转型发展的1.0版本——厘清债务、做实资产、脱钩转型

市场化转型发展首先要按照国家相关文件的要求，不再承担政府的融资职能，与政府做“切割”，其次还要基于市场化的需要建立企业法人治理结构，充实资本，开拓市场，实现“自主经营，自负盈亏”。这是城投市场化转型的两大大基石。而作为政府融资平台转化来的安东转型发展的任务远不止于此。

1、与政府“脱钩”

首先是“人的脱钩”，安东组建伊始，现任董事长汪正长就从财政局领导岗位辞去公职，成为国有企业员工，县里又从县直部门有相关工作经历的干部中选拔而出公司管理层。这是城投转型的刚性要求，也让公司管理层“釜底抽薪，自断退路”。并在此基础上登报申明与政府脱钩，不再承担政府融资职能，“自主经营，自负盈亏”建立市场化的企业管理体系，走市场化发展之路。

2、做实资产

作为市场化的企业，必须做实资产，才有发展的可能，为此，东至县将国有的经营性资产和5万亩山场、2万亩长河河道滩涂地、6万亩林场、近20万亩的湖泊等优质资产划转到集团公司，同时授予其固废处理、天然气配输等特许经营权，并通过参与城乡垃圾、污水等PPP项目运营等方式，增强安东的造血能力和融资能力。

3、债务处置

安东集团的成立后，由政府牵头对原平台公司存量债务进行甄别分类，纳入地方政府债务系统管理的债务，由政府承担，未纳入地方政府债务系统管理的债务，安东承担。通过对债务的梳理，实现了企业债务与政府债务的切割，厘清了企业与政府的责任范围。在此基础上安东采取债券置换、资产资源变现、PPP项目转换、注入资本金等方式，消化了大量的原平台公司存量债务，极大缓解了政府偿还存量债务的资金压力，也为自身的市场化运营奠定了资金的基础。

四、安东转型发展的2.0版本——走市场化路径，助力县域发展

1、业务多元化、管控集团化

安东在完成了市场化转型后，基于东至县的资源禀赋，围绕政府的发展诉求，按照“一基多元，多元反哺”的发展思路，先后涉入了建筑材料、建筑施工、地产开发、设备制造等多个业务板块，实现了企业多元化发展的业务格局，不仅取得了良好的经济效益，也为东至县的县域经济发展做出了重大贡献。截止到2020年，安东资产规模达162亿元，子公司43家。

随着涉及业务领域的不断扩大，安东采取控购、并购、参股等模式，解决了业务发展的资质问题、人才等问题，并构建了对人、财、物的集团化统一管控系统，截止2020年，集团除全资子公司外，控股、参股企业达13家，初步奠定了市场化集团公司的基础。特别值得一提的是，安东通过控股一家在杭州的设计公司，保留在杭州办公场所不变，这样既留住了人才，也为企业的发展带来了好的思想观念和发展资源，同时通过导入业务，被并购企业也取得了良好的经济效益。

世界最长的管式散料运输廊道

2、助力县域发展

对于城投转型，如何厘清与政府的关系，是大多数城投转型发展不顺畅的关键所在，大部分城投名义上市场化了，实际仍被当做政府的一个职能部门去管理。企业没有自主经营权，领导担心服务地方发展的职能被弱化。其实城投公司是一个特殊的市场化主体，在剥离政府融资功能后，尤其在当下经济逆周期、国际环境动荡、积极促进国内经济循环的大背景下，城投需要代表地方政府在调节市场、产业引领、托底经济、市场化运作政府投资项目等方面发挥更多，更大的作用。

2020年东至遭遇百年未遇的洪涝灾害

安东基于东至的发展需求，利用自身的积累加上市场化融资，弥补政府财力不足的短板，积极参与东至基础设施建设和政府的各项重点工作，履行一个国企的担当和责任。在2020年新冠肆虐，恰逢新年期间，按照县委县政府的部署，不计代价，仅用72小时，就在一片荒山洼里，高标准完成了东至版“雷神山，火神山”的建设。2020年，长江遭遇了百年未遇的特大洪水的侵袭，东至县几十万人的生命和财产安全危在旦夕，安东人在危机时刻，将所有的建筑工程设备、物资和相关人员投入到抗洪抢险第一线，确保了长江大堤的安全。“沧海横流，方显英雄本色“，安东不仅赢得了东至老百姓的认可，也得到了省委省政府主要领导同志的高度赞扬。

东至县地处皖西南山区，产业基础相对薄弱，在招商引资竞争白热化的环境下，如何走出一条创新发展之路，是东至产业发展必须解决的问题。安东深挖东至的资源禀赋，立足东至县产业发展的方向，利用市场的逻辑谋项目，用金融的力量去落实项目，采取设立产业基金、收购，参股等方式，先后了投资43亿元的矿山廊道智能制造项目、散料运输设备生产基地项目、港口，港廊一体化项目、轻钢装配式集成建筑产业示范园项目等一大批产业化项目。为东至产业发展做出了积极贡献。

县委书记李明月到新区建设现场慰问

五、安东转型发展的3.0版本——资本运营、跨区域发展

在高速出口到东至县城的路边，一座新城正在崛起，那是东至县实现由“山城时代”向“滨江时代”发展的重大战略项目—规划面积31平方公里的“舜城新区”。对于财政收入只要不到20亿元的东至来说，完全靠政府的财力去建设发展新区几乎不可能，安东在县委县政府的支持下，采取"ABO F EPC"一二级联动开发的创新模式，以产业导入为核心、以基础设施建设为抓手，以市场化为原则，不仅帮助政府解决了新区建设资本投入和产业导入的问题，也为自身向城市综合投资发展运营商的战略定位转变提供了实践的契机。

舜城新区开工典礼

在与汪正长董事长的交流中，他目光里充满自信，他向县委县政府领导作出承诺：给我一块地、给我一张图（规划）、还你一座城。自信背后是他对安东发展的规划与布局。安东已经启动了双总部战略，计划在合肥购置办公楼，将集团的金融、资产管理、投资等板块转至省会合肥发展，一方面可以吸引更多更好的人才，积聚更多的资源，也为安东的跨区域发展战略构建“滩头阵地”。在接待完全国70多个市县考察后，甘敏志总经理对我说：我们在总结经验和模式的基础上，计划利用自身的模式和经验与西部地区政府具有资源优势的城投公司开展多元化合作，在强化杭州控股公司发展的基础上，实现安东的跨区域发展。

对于如何利用好东至“国家级生态经济示范区”的金字招牌，实现东至一二三产联动发展的格局，安东按照县委县政府的部署，拟结合东至丰富的山水文化旅游资源，布局进入乡村振兴及文旅产业领域，汪正长董事长胸有成竹地说：按照“成立一个农业发展公司、设立一个农业专项基金、谋划一个乡村振兴规划”选择重点项目，推动东至乡村振兴和文旅的高质量发展。

东至升金湖鸟类自然保护区

此外安东投资27亿元，正在建设世界最长的管式散料运输廊道，届时东至将成为长江中下游及至全国重要的建筑骨料交易中心。并基于东至矿产资源优势，谋划涵盖产业链全流程的“钙产业园”

安东的成功转型以及给东至县域经济发展带来的诸多红利，对各地城投公司转型发展极具参考价值。总结安东样本，有以下经验可以借鉴。

1、政府坚定的支持和帮助是城投转型发展的基础

安东转型发展，从一开始就得到东至县委县政府的大力支持，无论在债务处置、人员配备、资产注入、业务拓展、特许经营许可、审计结算等方面，政府都给予了最大可能的支持。遇到与政府其他职能部门的协调问题，县委、政府领导经常通过召开联席会议等形式，迅速地解决，并在东至形成支持安东发展的普遍共识，为安东的发展创造良好的外部环境。

管式散料运输廊道

2、处理好政府与市场的关系是发展的保障

东至县委县政府针对安东的“人事、资本、经营，风控和发展方向”做不同方式的管理，清晰界定政府与安东的关系。人事方面在确保党对企业决定领导权的前提下，只抓“关键少数”；资本方面按照中央对国有企业的管理要求，由“管资产向管资本”过渡，确保国有资本的保值增值；经营方面，按照现代企业制度，让“看不见的手”发挥资源配置主导作用，“自主经营，自负盈亏”；在风控和发展方向方面，通过党委决策监督、企业定期汇报、重大项目请示等制度，确保安东集团为地方经济社会发展服务的职能不弱化，同时有效规避“过度投融资”的风险。

集团董事会

3、“双轮驱动”战略则是城投转型发展的关键。

安东集团组建后的基本发展思路是“双轮驱动”，一方面是稳存量，确保基础设施建设、特许经营权等传统业务发展的稳定，另一方面是创增量，强化市场意识，结合东至的发展重点和资源禀赋，在业务领域上多元化布局、在发展手段上创新思路，不拘一格，积极进入拓展具有良好发展前景的业务领域，培育现金流，增强自身造血能力和市场竞争力。安东集团之所以在如此短时间内实现业务模式的转型，并取得良好的经营业绩，主要得益于成功实施了“双轮驱动”发展战略。

4、市场化法人治理结构的建立是公司市场化转型的保证

安东从成立一开始就建立了市场化的法人治理体系，集团以汪正长为班长的班子成员“思想解放、精诚团结、创新进取”以及全体员工“再创业”的心态，是安东转型最大的精神动力。安东成立伊始就请社会化专业咨询公司，帮助集团建立健全了现代企业管理制度和涵盖人才、资产、决策、投资、建设等集团管控体系为安东的发展提供了组织和制度保证。

5、创新思维是安东超常规发展的思想基础

“地瓜的藤蔓向四面八方延伸，为的是汲取更多的阳光、雨露和养分，但它的块茎始终在根基部，藤蔓的延伸扩张最终为的是块茎能长得更加粗壮硕大”，安东管理层为了突破人才、资源、思想观念等发展瓶颈，在县委县政府的支持下，学习运用”地瓜理论“，把“藤蔓”远远地深入到杭州、合肥，湖南等地，通过并购，投资与大企业合作等方式“汲取”人才，资金，市场，技术，管理等“养分”和资源，”不求所在，但求所有“实现了企业的发展壮大，2020年安东在未评级的情况下，整体融资成本年化不超过6%，弥补了政府财政资金不足的短板，支持了东至经济和社会各项事业的发展。

在讨论城投公司转型发展的时候，理论界经常把新加坡淡马锡模式，深圳国资模式、重庆八大投模式、合肥产投模式等作为对标研究的对象，但是安东作为一个欠发达地区城投公司，不仅自身取得了良好的经济效益，还利用自身的财力和资源，对区域的社会和经济发展做出了杰出的贡献，无疑东至县为我们提供了一个鲜活的”安东样本“。陕西省发改委在一份文件里把安东作为全国唯一的县级城投样本，对标学习。

现在安东正在转型升级3.0版的路上努力前行，“艰难困苦 玉汝于成 筚路蓝缕 斩棘前行”任何的创新发展，不可能一蹴而就，也不可能一帆风顺，地方城投公司的发展即得益于政府，又在资信评级等方面对政府形成依赖，相信安东发展的路上还有很多的困难需要克服，期待4.0、5.0版的安东带给我们不一样的东至，不一样的安徽。

2021、3、28